Summary: Commissaire européen au Développement et à l'Aide humanitaire, Louis Michel : Gouvernance et Développement (15 novembre 2006, Bruxelles)
Louis Michel, Commissaire européen au Développement et à l'Aide humanitaire ; "Gouvernance et Développement" ; Session Plénière Journées Européennes de Développement.
Mesdames Messieurs les Chefs d'Etat,
Mesdames Messieurs les Ministres,
Eminents invités,
Chers amis,
C'est un immense plaisir pour moi de voir à quel point aujourd'hui le développement redevient un thème central et prioritaire des débats internationaux.
Le développement, la réduction de la pauvreté, la sécurité pour tous et la stabilité dépendent dans une très large mesure d'Etats capables de s'acquitter de leurs fonctions publiques essentielles telles que assurer l'accès à la santé, à l'éducation, à la justice et à l'administration, promouvoir et protéger les droits de la personne et les libertés fondamentales, ainsi que gérer les ressources naturelles et économiques de manière transparente et responsable.
Le thème de la gouvernance s'impose comme l'élément central de toute politique de développement.
J'en veux d'ailleurs pour preuve les engagements par les pays donateurs d'accroitre substantiellement leur aide au développement.
J'en veux surtout pour preuve la reconnaissance par les pays partenaires de leur responsabilité première dans le développement de leurs pays.
Des initiatives concrètes montrent bien cette volonté politique qu'ont nos pays partenaires à s'engager résolument dans la voie des réformes.
Le programme Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique (NEPAD) a été lancé par l'Union Africaine elle-même pour promouvoir la gouvernance politique, économique, sociale et du secteur privé en Afrique.
Le Mécanisme Africain de Revue par les Pairs veut faciliter l'évaluation par les pairs eux-mêmes, l'échange de bonnes pratiques et l'encouragement des réformes. Ce mécanisme entièrement africain depuis sa conception, a un potentiel incontestable.
On le voit, les pays partenaires, les donateurs, le système des Nations Unies et les organisations internationales, ainsi que la société civile, bref tous les acteurs du développement veulent véritablement contribuer à la consolidation des processus de gouvernance.
La séance plénière de cette après-midi va aborder cette thématique complexe de la gouvernance au travers de présentations qui, je l'espère, donneront le panorama complet et parfois divergent:
de ce qu'est, et de que n'est pas la gouvernance
de ce qu'il est possible de faire, et de ce qu'il est peut-être contreproductif de faire
Mais laissez-moi, en tant que Président, avoir le privilège de mettre déjà quelques jalons pour tracer le chemin vers l'objectif de cette réunion : mieux comprendre la gouvernance.
Premier jalon:
Dés le départ je souhaite clarifier une chose qui me paraît importante: la situation de gouvernance dans un pays donné est souvent qualifiée de "bonne", ou au contraire de "faible", de "mauvaise".
Ces qualifications ne me semblent ni utiles, ni appropriées. Elles peuvent en effet, surtout lorsqu'elles sont utilisées par les donateurs, faire penser à une tentative d'imposer un modèle de gouvernance de l'extérieur, sans penser au contexte spécifique du pays sur lequel ce jugement est porté.
De plus, une telle catégorisation me semble statique et peu utile pour refléter une tendance ou une dynamique propre à chaque pays.
Quand je pense au concept de gouvernance, cette notion exprime clairement un caractère dynamique, évolutif, multidimensionnel et hautement politique.
Deuxième jalon:
Réduire la gouvernance à la lutte contre la corruption me parait dérisoire et inefficace.
Certes, il nous faut faire preuve de fermeté en matière de corruption car la corruption porte atteinte à la crédibilité du gouvernement et à la légitimité de la démocratie. Au sein du système judiciaire, elle est une négation de l'état de droit. Au sein du secteur public et privé, elle implique une distribution inéquitable des ressources. Elle constitue une taxe sur les pauvres.
Cependant, c'est ma profonde conviction, la corruption est le résultat de la faillite d'un système et la lutte contre la corruption ne constitue qu'un des volets de la gouvernance.
Je préconise dés lors une approche large de la gouvernance. De multiples aspects doivent être pris en compte pour aborder un thème si complexe, une question fondamentalement politique qui concerne les fonctions régaliennes de l'Etat, ses capacités à assumer ces fonctions et à servir les citoyens. Se focaliser uniquement sur un aspect de la gouvernance, sans aborder les liens profonds entre les différentes dimensions serait inefficace, superficiel et non durable.
Troisième jalon:
L'impératif de la gouvernance s'applique à la fois aux pays partenaires et aux donateurs. La gouvernance, c'est un véritable "contrat de confiance": à la fois au sein des sociétés des pays partenaires, mais aussi entre pays en développement et pays donateurs.
Au sein des pays en développement, il s'agit tout d'abord d'un contrat entre les gouvernements et leurs citoyens sur l'organisation de leur système politique, économique et social.
La reconnaissance indéniable par les pays partenaires de leur responsabilité première dans le développement de leurs pays nous forcent, nous donateurs, à nous organiser d'une manière qui permette aux pays partenaires de tirer le bénéfice maximal de la coopération au développement.
En d'autres termes, la gouvernance pour les donateurs, c'est l'efficacité de l'aide et l'harmonisation des procédures, afin de permettre aux pays en développement de gérer l'abondance des donateurs.
Nous nous devons, par respect, de définir nos stratégies d'aide en faveur de chacun de ces pays, sur base de leurs propres stratégies. En tant que partenaires, nous nous devons d'appuyer leurs efforts. Mais cela signifie également leurs priorités, leur programme, leur calendrier et leur rythme de travail.
Ce sont d'ailleurs les principes qui sont énoncés dans le Consensus Européen pour le Développement, à savoir le partenariat, l'appropriation, la participation de la société civile, l'alignement sur les processus nationaux, le dialogue politique, un soutien à la performance.
Il s'agit en fait d'entrer dans un véritable "contrat de confiance" avec les états partenaires. Ce n'est qu'à ces conditions là que nos politiques et notre aide seront couronnés de succès.
Après ces quelques remarques introductives, laissez-moi à présent donner la parole à quelques grandes personnalités du monde du développement.
Il n'est pas aisé de prendre la parole après de si brillantes présentations, mais permettez-moi de faire quelques remarques qui vont vous montrer l'approche européenne à ces questions.
Dans la politique de l'Union européenne, la gouvernance n'est pas un concept nouveau. Au contraire elle est placée au centre de nos accords et stratégies de coopération notamment avec l'Afrique.
Elle fait partie intégrante de notre dialogue politique avec les pays en développement et elle constitue une priorité dans les appuis financiers de l'Union.
Les questions de la gouvernance, sont abordées dans un dialogue politique franc, ouvert et sans tabous entre partenaires égaux en droit et en devoirs.
Mes quatre remarquent concernent: (1) les priorités, (2) les méthodes d'appui, (3) le type d'appui et (4) l'harmonisation.
La gouvernance comme condition à la réalisation des objectifs du développement:
Les interventions de cet après-midi convergent sur un point essentiel. La gouvernance est une condition nécessaire à l'atteinte des objectifs essentiels et prioritaires que sont l'éradication de la pauvreté et la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement.
Sans gouvernance il n'y aura pas de développement et nos politiques d'aide n'auront pas l'impact souhaité.
Sans gouvernance la pérennité de l'aide au développement n'est pas assurée.
Sans gouvernance les institutions du pays partenaires ne se développent pas et ne sont pas en position d'assumer leurs fonctions principales.
Mais nous le savons, la consolidation des processus de gouvernance démocratique prendra du temps. Cela a pris du temps dans nos sociétés, cela prendra du temps en Afrique aussi. Nous devons donc être exigeants mais aussi réalistes. Les questions qu'il faut dés lors se poser sont:
Jusqu'où les donateurs doivent-ils ou peuvent-ils aller pour inspirer et promouvoir la gouvernance démocratique?
Comment doivent-ils ou peuvent-ils le faire?
Quel type de méthode doivent-ils adopter pour appuyer la gouvernance?
Deuxième remarque: convaincre plutôt que contraindre
Il y une divergence philosophique souvent controversée entre appropriation et conditionnalité ainsi qu'entre dialogue et sanctions.
Mon sentiment est que la réforme de l'État ne peut être imposée, imposée de l'extérieur. Seuls les pays en développement eux-mêmes, par la mobilisation des autorités publiques à tous les niveaux, les élus, la société civile, le secteur privé, peuvent choisir la gouvernance démocratique et lutter ainsi contre la pauvreté.
Notre démarche ne doit pas consister à imposer une nouvelle conditionnalité et donc brandir l'arme des sanctions.
Notre démarche doit plutôt s'appuyer sur le dialogue et le partenariat.
Bien sûr, il est parfois nécessaire de sanctionner et il faut alors disposer de cet outil. Mais faisons preuve de prudence. Les sanctions pénalisent les populations les plus pauvres.
Ce que nous devons faire, c'est encourager et inciter nos partenaires à engager des réformes sur le plan de la gouvernance, et aussi appuyer les efforts qu'ils déploient en ce sens.
Les développements récents en Afrique m'amènent à penser que les Africains eux-mêmes sont déterminés à améliorer la gouvernance d'un bout à l'autre du continent.
Nous avons une chance unique à saisir pour fonder nos efforts de coopération sur un agenda proprement africain. Mais soyons lucides, les réformes de la gouvernance touchent à l'organisation et au fonctionnement de toute une société. Elles ne peuvent se réaliser du jour au lendemain.
"Il faut accepter de donner du temps au temps".
L'Europe a pour sa part choisi cette voie.
Nous avons décidé de placer la gouvernance au cœur de notre exercice de programmation actuel, c'est-à-dire la programmation de l'aide accordé par la Communauté européenne aux 79 pays en développement, d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) pour la période 2008-2013.
En d'autres termes, nous sommes en train de définir nos stratégies d'aide en faveur de chacun de ces pays, sur la base de leurs propres stratégies. C'est un processus pour lequel nous avons dégagé, pour les six prochaines années, une enveloppe de 22,7 milliards d'euros.
La gouvernance fait partie intégrante de ce dialogue de programmation, y compris les questions très délicates et souvent controversées du respect des droits de l'homme, des principes démocratiques et de l'État de droit, des aspects économiques et financiers, de la gestion des ressources naturelles ou encore des questions liées à la gouvernance sociale.
Quel type d'appui devons-nous accorder, notamment dans le cas de l'Afrique?
De nombreux pays africains sont en proie à une crise de légitimité. Le manque d'efficacité, c'est-à-dire la capacité limitée à fournir des services sociaux de base, conduit à la faiblesse voire l'absence d'un véritable contrat social entre l'État et ses citoyens.
Il en résulte une déconnexion croissante entre la puissance publique, incarnée par l'état, et sa légitimité aux yeux des citoyens. Nous devons nous attaquer à ce problème et restaurer la crédibilité de l'état. Permettez-moi de vous donner quelques exemples qui montrent comment on pourrait y parvenir:
• appuyer un système policier et judiciaire fondé sur le principe de la séparation des pouvoirs;
• appuyer une cour des comptes indépendante;
• appuyer des commissions électorales pluralistes;
• renforcer les systèmes de gestion des finances publiques;
• renforcer les parlements nationaux à mieux exercer leur contrôle législatif et leurs fonctions représentatives;
• appuyer les processus de décentralisation;
• appuyer la société civile.
Tout ceci ne peut bien évidemment se faire sans une evaluation et un suivi efficace de la gouvernance. Ce qui est un véritable casse-tête. Comment peut-on, par exemple, évaluer la qualité du dialogue politique que nous menons avec les pays partenaires ou la crédibilité des futurs engagements de ces partenaires?
C'est dans ce contexte que la Commission Européenne a développé une méthode d'évaluation de l'état de la gouvernance dans chaque pays et de l'engagement vis-à-vis des réformes. Cette méthode est à la base de la répartition des fonds.
Nous faisons une analyse approfondie de l'état de la gouvernance dans chaque pays que nous appelons "un profil gouvernance". Cette analyse nous aide ensuite à identifier, avec le pays partenaire, les faiblesses nécessitant des réformes. En fonction de l'évaluation de la situation, et de l'engagement pris à l'égard des réformes, les ressources attribuées à chaque pays au début de cet exercice de programmation peuvent être complétées par des ressources supplémentaires => c'est ce que j'ai
appelé la tranche incitative et elle s'élève à 3 milliards d'euros.
De cette façon, nous pouvons contribuer à amener nos partenaires à s'engager sur la voie de la réforme. Non par des mots et des promesses, mais par des actes.
L'harmonisation, la coordination et la cohérence entre donateurs:
L'importance des efforts d'harmonisation et la nécessité pour les donateurs de ne pas œuvrer isolément constitue l'une des clés de la réussite. La majorité des donateurs considèrent la gouvernance comme un objectif prioritaire, mais il est important que chacun n'élabore pas ses propres instruments d'analyse et sa propre méthodologie ou dialogue avec les pays partenaires et les incite à adopter des réformes distinctes.
C'est la raison pour laquelle nous devons engager un dialogue ouvert avec les pays partenaires et l'ensemble des donateurs, et nous entendre sur un ensemble cohérent d'actions.
Nous avons tous un intérêt majeur à voir le concept de gouvernance (les paramètres, les référents) d'une façon partagée. Ne faut-il pas enfin s'accorder sur un même "grille de lecture"?
Nous pouvons œuvrer dans cet esprit de partenariat et d'harmonisation.
Permettez-moi à présent de formuler quelques conclusions.
La gouvernance n'est pas un concept nouveau. Il s'agit de quelque chose de complexe, qui prendra du temps.
La gouvernance est devenue un important sujet de préoccupation dans le contexte de l'augmentation des flux d'aide et d'une sensibilité accrue à l'efficacité de l'aide.
Nous devons éviter toute dispersion des approches, fragmentation des ressources et juxtaposition des modèles, des outils et des conditionnalités.
C'est pourquoi le dialogue est tout à fait primordial, d'abord avec les partenaires bien sûr et ensuite entre les donateurs. La société civile et les institutions qui la représentent doivent aussi s'impliquer dans le processus de dialogue et apporter sa contribution.
Ce que nous pouvons accomplir, et les progrès que nous pouvons réaliser, dépendent de la mesure dans laquelle l'État et la société civile sont déterminés à mettre en place le cadre nécessaire à un développement sain, robuste et durable.
Les transformations les plus profondes ne se produisent que lorsque les convictions des individus changent et lorsque la population tolère moins qu'auparavant les actes de "mauvaise" gouvernance.
Nous pouvons ensemble véritablement façonner un monde plus juste et plus équitable, et donc peser sur le destin du monde.
Et parce que nous le pouvons, nous le devons.
Je vous remercie.
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