Discours de EUHR Solana - Vers l'Union Politique Européenne

Altesse Royale,
Monsieur le Premier Ministre,
Monsieur le Président de la Fondation Edmond Israël,
Monsieur Israël,
Excellences,
Mesdames et Messieurs,


Je suis profondément honoré de recevoir, en votre présence, le prix de la Vision pour l'Europe 2003 décerné par la Fondation Edmond Israël. Au moment où l'Europe s'apprête à ouvrir une nouvelle étape dans son devenir, j'apprécie tout particulièrement d'être honoré dans cette ville plus que millénaire qui a aussi été le berceau de la CECA. C'est ici en effet que débuta, il y a 50 ans, la formidable aventure de ce qu'on peut bien appeler la Deuxième Renaissance européenne. Mon propre pays, l'Espagne, a rejoint cette nouvelle Europe bien plus tard, en 1986. Depuis lors, il a mis les bouchées doubles pour rattraper son retard et devenir un membre engagé et dynamique de la famille européenne.

J'ai eu le privilège de participer directement à l'émergence de la nouvelle Espagne et à son intégration dans l'Union européenne. J'ai ensuite eu la chance d'être appelé à servir dans les deux institutions qui ont façonné la nouvelle Europe, l'OTAN et l'Union Européenne. Je suppose que c'est à ce titre que vous avez décidé de me décerner le Vision Award, et non pas au titre de mon expérience dans la physique théorique. Je remercie très chaleureusement mon ami Jean-Claude Juncker des paroles aimables et bien trop flatteuses qu'il a eues pour moi.

A lire la presse, on peut aisément avoir l'impression que l'Europe est en crise permanente. Il est vrai que les crises sont fréquentes, et que la construction européenne est un combat de tous les jours. Les détracteurs de l'Europe tirent argument de ces difficultés pour marquer des points. Mais leurs triomphes sont éphémères dès lors qu'on adopte une vision historique. L'Europe a toujours continué d'avancer, et le chemin parcouru est proprement phénoménal. Il y a vingt ans, le marché intérieur n'existait que sur le papier, la Communauté était engluée dans le débat sur le chèque britannique, le rapport visionnaire de Pierre Werner sur l'Union économique et monétaire avait été relégué aux oubliettes de l'histoire, et la politique étrangère se limitait aux gesticulations de la coopération politique.

Aujourd'hui, le marché intérieur existe, l'euro est dans nos poches, l'Union s'apprête à accueillir dix nouveaux membres, et vous avez devant vous ce soir un Haut Représentant pour la Politique Étrangère et de Sécurité Commune qui est en même temps Secrétaire général du Conseil. Pour être honnête, la longueur de ce titre montre qu'il reste malgré tout du chemin à faire.

Vers une Union plus politique : la césure de Maastricht

Je ne voudrais pas ce soir retracer l'histoire de l'Union européenne que vous, ici au Luxembourg, connaissez mieux que moi. Je dirai simplement que depuis le début des années '90, nous assistons à une transformation assez profonde de l'Europe communautaire, essentiellement axée sur l'économique, vers une véritable Union politique.

Après le rejet par l'Assemblée française en 1954 de la Communauté européenne de Défense, l'Europe avait suivi la voie d'une intégration essentiellement économique et fonctionnelle.

L'Acte Unique européen, négocié à Luxembourg, et la décision sur l'Union économique et monétaire à Maastricht, constituaient le couronnement de cette approche, parfois qualifiée de fédéralisme inversé : elle laissait en dehors du champ communautaire les éléments qui dans toutes les fédérations ou même confédérations se font au niveau central, à savoir la monnaie et la politique étrangère. Maastricht fut en même temps le point de départ d'une autre Europe, plus politique, une Europe décidée à se doter d'une politique étrangère qui mérite ce nom, décidée aussi à développer le domaine si important de la Justice et des Affaires Intérieures.

La question se pose de savoir pourquoi l'Europe s'est engagée dans la voie de l'Union politique. La première raison tient à l'ambition propre qui a toujours animé l'intégration européenne et les pères fondateurs et qui était une ambition profondément politique. Le choix de l'intégration économique avait été un choix dicté par les circonstances. La finalité de l'Europe a toujours été politique.

La deuxième raison, qui a été le véritable déclencheur du mouvement vers une Europe plus politique, est à chercher dans la modification fondamentale de la situation géostratégique de la fin des années '80. C'est dans le contexte de la réunification allemande que le Chancelier Kohl et le Président Mitterrand proposèrent en avril 90 d'ajouter à la conférence intergouvernementale sur l'UEM une seconde conférence intergouvernementale consacrée à l'Union politique.

La troisième raison réside dans le développement propre de la Communauté européenne. L'achèvement du Marché intérieur et la création d'une monnaie unique présupposent un haut degré de solidarité qui doit se refléter sur le plan extérieur. J'ajouterai que la puissance économique et commerciale croissante de la Communauté l'a transformée de toute façon en acteur sur le plan international. Dernière raison enfin, liée aux autres : l'Europe est de plus en plus perçue par les pays tiers comme une entité politique. Il y a, en d'autres termes, une demande croissante d'Europe dans le monde.

C'est pour toutes ces raisons que les auteurs du traité de Maastricht - qui aurait tout aussi bien pu être appelé traité de Luxembourg - introduisirent dans le texte un nouveau pilier entièrement consacré à la mise en place d'une politique étrangère et de sécurité commune pouvant le cas échéant déboucher sur une politique de défense commune. Ce genre de formule alambiquée peut paraître un peu ridicule, mais il s'agit d'un procédé usuel dans l'Union pour préparer l'avenir. Les débuts de la nouvelle PESC furent laborieux, les résistances en partie bureaucratiques et corporatistes trop nombreuses. Il faut dire aussi que le consensus sur la PESC n'a été possible que sur une base plus intergouvernementale.

L'éruption de la crise balkanique confronta la nouvelle politique à un défi pour lequel elle n'était pas encore prête. Elle révéla, en même temps, le besoin criant qu'il y avait pour l'Europe de se doter d'une politique étrangère et surtout de se donner les moyens et les capacités nécessaires pour la soutenir. C'est en grand partie grâce à cette prise de conscience que je dois mon poste d'aujourd'hui- créé par le traité d'Amsterdam de 1997- et dès lors le plaisir d'apparaître devant vous.

Des progrès réels

Les progrès réalisés depuis lors sont réels et bien plus profonds qu'une lecture superficielle des journaux ne le ferait croire. Prenons les Balkans, justement. Il y a une douzaine d'années, les Européens étaient profondément divisés sur une question aussi importante que la reconnaissance ou non des nouveaux pays issus de l'ancienne Yougoslavie. Aujourd'hui, après des événements parfois dramatiques, comme la guerre du Kosovo, l'Union européenne a une politique cohérente des Balkans, et les instruments pour la mettre en œuvre. En étroite coopération avec notre partenaire américain, nous avons réussi à éviter une guerre civile en Macédoine et sans doute aussi en Serbie/Monténégro.

Un autre exemple, peut-être plus surprenant à première vue, concerne le Proche-Orient. Certes, l'Europe, pas plus que quiconque, n'a réussi à régler le conflit israélo-palestinien, comme nous le voyons hélas tous les jours. Le point que je voudrais faire est différent : l'Union a une position commune sur le processus de paix, et les États membres, au-delà de certaines divergences tactiques, sont véritablement unis sur le fond. Cela s'est encore confirmé il y a une semaine, lors de notre rencontre avec le Ministre israélien des Affaires Étrangères.

Par ailleurs, l'Union, qui longtemps était confinée dans ce dossier à un simple rôle de financier, est aujourd'hui, à travers le Quartet, un acteur politique. Nous reconnaissons la prééminence des ÉtatsUnis dans la recherche d'une solution, mais nous savons aussi que l'apport de l'Europe est crucial. Avec l'élargissement nous devenons les voisins immédiats de cette région si troublée. La solution du conflit israélo-palestinien est pour nous une question de sécurité nationale.

Troisième exemple que je voudrais citer très brièvement : les relations transatlantiques. La crise de l'Iraq, qui a été une crise bien réelle, masque une évolution qui l'est tout autant, l'émergence d'un véritable dialogue politique approfondi entre les États-Unis et l'Union européenne, non seulement sur les questions européennes, mais sur les dossiers globaux.

Quatrième exemple enfin, prouvant que l'Europe est sur la bonne voie, le développement de la politique européenne de sécurité et de défense. Depuis 1999, les avancées, sans être spectaculaires, sont considérables : mise en place de structures nouvelles telles que le COPS, le Comité Militaire, l'État Major européen, le développement de capacités militaires et civiles et surtout le lancement en 2003 de trois opérations concrètes, Concordia en Macédoine, EUPM en Bosnie, et Artémis au Congo. Une quatrième opération est en voie de préparation, il s agit de Proxima, qui sera une opération de police en Macédoine. Je considère ce développement comme extrêmement important car nous passons du stade de la théorie au stade de la pratique sur le terrain.

Ces opérations témoignent aussi de la volonté de l'Union de travailler avec d'autres acteurs internationaux : la mission de police en Bosnie fait suite à une opération de l'ONU, Concordia se déroule en étroite concertation avec l'OTAN, et Artémis a été une opération autonome de l'Union, mais effectuée sur demande du Secrétaire Général de l'ONU.

La nécessité d'un nouvel élan

Je tenais à faire ces quelques remarques parce que les gens ont parfois tendance à oublier d'où nous venons et à critiquer la politique étrangère et de sécurité commune par rapport à l'idéal d'une politique étrangère unique d'un État souverain. Loin de moi toutefois de crier victoire et de nier les difficultés et les faiblesses réelles de notre politique. Notre approche reste encore trop réactive, elle manque parfois de cohérence, elle a un sérieux problème de visibilité en raison d'un système inadéquat de représentation extérieure. Par ailleurs, malgré les efforts des dernières années, nous n'avons pas encore les moyens de nos ambitions en termes de capacités militaires et civiles.

Ces faiblesses ne sont plus acceptables face aux défis du monde moderne. Ce point de vue est partagé par une majorité d'Européens, à en croire les sondages ; ainsi, un récent sondage effectué par le German Marshall Fund dans 7 pays européens révèle que 71% des gens interrogés préconisent la transformation de l'Union en superpuissance. Il est vrai que l'enthousiasme se refroidit quelque peu quand il est question d'augmenter les dépenses militaires.

La fin du conflit Est-Ouest a fait disparaître un système qui, pour avoir été pervers et inquiétant, avait été intellectuellement confortable. D'autres facteurs jouent, comme l'accélération de la globalisation ; l'Union européenne en est un facteur, mais aussi et surtout un instrument pour gérer au mieux les effets de la globalisation. Mais c'est surtout le choc des attentats du 11 septembre qui, en transformant la vision américaine du monde, a transformé le monde. La réponse américaine à ces attentats place l'Europe au pied du mur. Elle doit dire elle-même ce qu'elle pense des menaces du terrorisme ou de la prolifération d'armes de destruction massive, comment elle entend y répondre et ce qu'elle doit faire pour y arriver.

Comme souvent, la réaction européenne face à des crises d'une telle ampleur a été un peu confuse et un peu chaotique. Mais deux réponses sont en train d'émerger, l'une d'ordre politique, l'autre d'ordre institutionnel. La première concerne l'élaboration d'une Stratégie européenne de sécurité, la seconde le débat sur la constitution européenne.

La réponse politique : la Stratégie européenne de sécurité

La crise de l'Iraq qui a perturbé les relations à l'intérieur de l'Europe et entre les États-Unis et l'Europe, a été caractérisée par une absence de véritable dialogue entre Européens et entre l'Amérique et l'Europe. Certes, nous avons ces dernières années développé les éléments d'une stratégie internationale de l'Europe, mais nous l'avons fait un peu comme monsieur Jourdain faisait de la prose, sans le vouloir ou sans nous en rendre compte. Face aux menaces nouvelles, face aussi à la puissance et la détermination américaines, l'absence de dialogue stratégique au niveau de l'Union n'est plus tenable.

C'est exactement la conclusion à laquelle sont arrivés les Ministres des Affaires Étrangères réunis à Kastellorizo, il y a quelques mois, quand ils ont demandé la présentation d'un premier papier sur une stratégie de sécurité européenne. La résonance qu'a trouvée ce papier en Europe, mais aussi aux États-Unis et ailleurs, confirme le besoin absolu qu'il y avait à lancer cette réflexion. Le projet que j'ai présenté est en train d'être discuté de façon extensive, et une version amendée sera adoptée au prochain Conseil européen, transformant ainsi les réflexions personnelles en stratégie européenne.

Ce papier contient tout d'abord une description des menaces auxquelles doit faire face aujourd'hui l'Union européenne et le monde. A coté des menaces plus traditionnelles comme les conflits régionaux, les atteintes à l'environnement ou les ravages de la pauvreté, j'en vois essentiellement trois nouvelles : le terrorisme sur une échelle inconnue jusqu'à présent, le danger de la prolifération d'armes de destruction massive, et l'existence de ce qu'on appelle en anglais "failed States".

Un des objectifs majeurs de l'Union européenne doit évidemment être de combattre ces fléaux, étant entendu que la réponse ne saurait être exclusivement militaire. La stratégie définit deux autres objectifs majeurs : d'abord l'extension d'une zone de stabilité autour de l'Europe élargie, ensuite la mise en place d'un système international fondé sur un multilatéralisme effectif. Le terme "effectif" est important car des règles qui resteraient théoriques et qu'on ne saurait imposer ne serviraient pas à grand-chose. On a beaucoup glosé sur la notion de prévention ou de préemption, des notions qui dans certaines langues se recoupent d'ailleurs.

Ce que nous voulons dire est relativement simple. En règle générale, il vaut mieux prévenir que guérir, et face à des menaces qui peuvent être terrifiantes nous ne pouvons pas rester tranquillement assis dans nos bureaux en attendant d'être frappés. Mais je m'empresse d'ajouter que la prévention peut et doit prendre de multiples formes et ne s'épuise pas dans le recours à d'éventuelles options militaires. Concernant l'usage de la force, qui peut parfois être nécessaire et qui est d'ailleurs prévu dans la Charte des Nations Unies, la question de la légitimité est fondamentale ; c'est pour cette raison que l'Union soutient si fermement l'Organisation des Nations Unies.

La troisième partie de la stratégie européenne aborde les choix de politique découlant de l'analyse des menaces et de la définition des objectifs. J'ai évoqué l'existence de faiblesses de notre politique étrangère auxquelles les prescriptions de la stratégie essaient de remédier. Elle appelle à rendre notre politique plus active, plus cohérente, et plus "capable". J'ai déjà parlé du troisième volet, c'est à dire le développement de nouvelles capacités: il faut évidemment persévérer sur la voie tracée depuis Cologne et Helsinki et aller plus loin. Je suis très heureux de la décision adoptée la semaine dernière par le Conseil d'accélérer les travaux sur une Agence d'armement qui sera placée sous l'autorité du Haut Représentant. Il s'agit là d'un pas crucial pour l'avenir.

La réponse institutionnelle : la CIG

Concernant les deux autres volets-une politique plus active, une politique plus cohérente- la réponse est d'abord institutionnelle. J'en viens donc très brièvement à la Convention et la Conférence Intergouvernementale. Pour moi, il est clair que les aspects de politique étrangère et de défense sont parmi les plus importants du nouveau traité. Certes, une Constitution en tant que telle ne créera pas une politique étrangère, en l'absence d'une volonté politique claire et d'une vision commune. En même temps il faut reconnaître que sans un dispositif qui puisse fonctionner, et qui puisse fonctionner dans une Union à 25, les meilleures intentions se briseraient contre le mur des réalités bureaucratiques. Je n'entrerai pas dans les détails des négociations. Je mentionnerai simplement les éléments qui pour moi sont déterminants :

La création d'un poste de Ministre européen dont la dénomination importe finalement peu ; j'espère simplement qu'on trouvera un titre moins rébarbatif que celui qui encombre mes cartes de visite à l'heure actuelle.

Le remplacement dans le domaine de la politique étrangère de la Présidence tournante par un système où le futur Ministre présidera le Conseil ; les Présidences tournantes et les Troïkas ont fait leur temps dans ce domaine et ne permettent pas une représentation extérieure adéquate de l'Union.

Une plus grande cohérence entre les volets politiques, économiques et financiers de l'Union par une définition intelligente de ce qui dans notre jargon est connu sous le vocable de "double hatting", et la création d'une forme de service diplomatique commun.

Une réforme des dispositions budgétaires qui permettra au Ministre de réagir rapidement face à des crises et qui nous évite dans des situations de crise les interminables tractations pour trouver les quelques millions nécessaires pour faire ce qui doit être fait.

La personnalité juridique unique de l'Union qui contribuera beaucoup à la lisibilité et à la visibilité de l'Union européenne.

Sur le plan de la Politique européenne de sécurité et de défense, trois éléments me paraissent devoir figurer dans la constitution : une clause de solidarité, une définition plus large des tâches de Petersberg, et une référence à l'Agence d'armements. Il y aura sans doute aussi sous une forme ou une autre un dispositif de coopération structurée, dans la mesure où il ne sera pas toujours possible d'avancer au rythme des 25 États membres. L'important est de faire en sorte que ce dispositif soit inclusif et permette non pas d'exclure des pays mais d'entraîner l'Union en tant que telle vers l'avant.

La voie me semble donc toute tracée. Je voudrais avant de conclure dire un mot de l'élargissement imminent à 10 nouveaux pays. L'ouverture à l'Est et au Sud du continent est sans doute l'exemple le plus réussi de prévention des conflits et de changement de régime pacifique dans l'histoire.

L'UE en tant que structure de paix et de sécurité est un succès incontestable. Le véritable enjeu à présent sera de faire en sorte que l'Union devienne aussi un acteur de plus en plus significatif sur la scène internationale.

A cet égard, le poids du nombre et l'hétérogénéité interne de l'Europe des 25, voire plus, posent un redoutable défi. Comment faire pour rester efficaces, cohérents, unis ? Une partie de la réponse réside dans les réformes institutionnelles, comme nous l'avons vu. Mais une partie seulement. La question de la volonté et de l'ambition politique est au moins aussi importante.

Je souhaite vivement que dans les négociations des semaines à venir la question soit non pas «comment faire pour pouvoir bloquer d'éventuelles décisions qui pourraient aller contre mes intérêts ? », mais plutôt «comment faire en sorte que l'UE puisse avancer et fonctionner à 25 ? » Je souhaite aussi que nous arrêtions les querelles stériles entre «petits » et «grands » États membres qui empoisonnent le climat.

Il faut se remémorer les vertus de confiance mutuelle et de solidarité qui nous ont permis de construire cette Europe dont nous pouvons être fiers. Je crois que c'est lors d'une visite officielle à Luxembourg que François Mitterrand a dit un jour : « Le droit de chacun est le même ; nous travaillons à dignité égale…dans un statut qui permet à des pays très différents, d'importance variable, de disposer des mêmes droits. »

Je vous remercie de votre attention.

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